Repensando la democracia representativa: el caso de la curul migrante
Como postula Gargarella 5, la democracia no se puede entender solo desde un sentido negativo, vinculándola a la postura que la presenta como el mejor sistema para evitar la guerra de todos contra todos, sino que también debe entenderse desde su sentido positivo. Debe reconocerse que este sistema conlleva, entre otros, los beneficios de vivir en libertad e igualdad.
Esta visión está basada en la confianza en la ciudadanía, al conceder que las decisiones públicas relevantes surgen de procesos deliberativos e inclusivos, los cuales se construyen desde el diálogo plural. Diálogo que solo puede construirse cuando la totalidad de los intereses de la ciudadanía están representados en los órganos deliberativos, permitiendo el ejercicio de los derechos políticos y electorales en igualdad de condiciones. En otras palabras, el diálogo plural se construye a partir de la representación efectiva de toda la sociedad.
Aunque hay diferentes nociones de representación —la formalista, la simbólica, la descriptiva y la sustantiva— que pueden complementarse entre sí, esta representación será genuina únicamente cuando respete la autonomía de cada persona6. De esta manera, la representación se vincula con la soberanía popular, haciéndose efectiva cuando, por un lado, las personas representadas pueden votar por opciones que dialogan con sus intereses y necesidades y, por el otro, las personas electas pueden ejercer su cargo libremente.
Este marco teórico permite entender la representación como un concepto en constante evolución que requiere de la creación de nuevas prácticas políticas para responder a los retos que enfrentan las sociedades7. En el caso de México, uno de estos retos es la deuda de representación con la comunidad de mexicanos en el exterior; un grupo en condición de vulnerabilidad que, a pesar de mantener una relación importante con su país de origen, no ha recibido las oportunidades para traducir ese vínculo en representación efectiva.
Esta lectura amplia de la representación y la democracia se observa en la decisión de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF) de incluir a la comunidad migrante en las medidas afirmativas que debe implementar el Instituto Nacional Electoral (INE) para la elección de diputaciones federales en el proceso electoral 2020-2021.
Una necesidad política
La migración es un fenómeno mundial y México no es la excepción al ser un país de origen, tránsito y destino de movimientos migratorios. Nuestro país es la segunda nación con el mayor número de emigrantes en el mundo, con la India en primer lugar 8. En 2018 se identificó en la encuesta Current Population Survey que más de 12 millones de personas nacidas en México residían en Estados Unidos9. Sin embargo, a estas mexicanas y mexicanos que viven en el exterior se les ha negado la representación, tanto en términos de su derecho al voto como de su derecho a ser votados.
De acuerdo con la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales (LEGIPE), los mexicanos residentes en el extranjero pueden votar por la presidencia, las senadurías, las gubernaturas o la jefatura de gobierno, pero solo si así lo reconocen las constituciones estatales. Para el proceso electoral 2020-2021, de las 32 entidades que celebrarán elecciones10, solo 11 les permitirán a las y los migrantes ejercer su voto11. En el mismo sentido, solo cuatro estados de la república cuentan con la figura de la diputación migrante12 que permite a estos connacionales postularse a los órganos legislativos.
Esta realidad refleja la necesidad de repensar los mecanismos de representación para la comunidad migrante que puede legítimamente interesarse por la regulación de las políticas públicas mexicanas. Un modelo de democracia representativa supone, entre otras cosas, que cualquier grupo en situación de desventaja y vulnerabilidad pueda buscar un cambio en su situación a través de la vía legislativa, según distintos mecanismos. Uno de estos mecanismos es mediante una representación descriptiva que les otorgue voz en el debate legislativo y les permita normalizar su pertenencia en los cargos de toma de decisiones13.
Los miembros de esta comunidad no son ajenos a la problemática social y económica de su lugar de origen. La búsqueda de trabajo, la reunión con la familia, los estudios, la inseguridad pública y la violencia son algunas de las razones más frecuentes por las cuales los mexicanos residentes en el extranjero emigraron del país14. Permitirles ser representantes en la Cámara de Diputados implica dar voz a la diáspora mexicana. Más aún, esa representación podría enarbolar causas que precisamente incidan en los factores que los obligaron a migrar, y que aquejan a quienes se han quedado en México. Ante este contexto, resulta necesario repensar la representación de esta comunidad.
La curul migrante: viabilidad jurídica
En el recurso de apelación número 21 de este año y sus acumulados, se controvirtió el acuerdo del Consejo General del INE15 por el cual se especificaron los distritos en los que se debían postular candidaturas indígenas y se implementaron acciones afirmativas para diferentes grupos en condición de vulnerabilidad para el proceso electoral 2020-2021. Este acuerdo buscaba cumplir con una resolución de esta misma Sala en la que se ordenó al INE determinar los grupos en situación de vulnerabilidad que eran merecedores de una medida afirmativa16.
Respecto a la comunidad migrante, el INE determinó que no era posible implementar una medida afirmativa bajo los siguientes argumentos:
- La necesidad de ajustar el diseño constitucional y legal para que esta participación política fuera acorde con el requisito de elegibilidad, las reglas de precampaña y campaña, así como con el financiamiento y la fiscalización de sus campañas.
- El proceso electoral se encuentra en curso. Los procesos de selección interna y acuerdos políticos de los partidos están muy avanzados, imposibilitando la implementación de estas medidas.
- Se requiere un análisis más especializado de la implementación de una medida, con el objetivo de garantizar la representación efectiva de la población mexicana que reside en el extranjero.
La comunidad migrante rechazó la respuesta y solicitó la incorporación de una cuota en las diputaciones federales por el principio de representación proporcional (RP) para ejercer su derecho a ser votados en condiciones de igualdad.
El pasado 24 de febrero, la Sala Superior determinó unánimemente que la implementación de la medida era posible, necesaria, legítima y un reflejo de innovación en los arreglos políticos para enfrentar los retos de una sociedad democrática. Por lo tanto, se ordenó al INE diseñar e implementar una medida de participación para la población migrante de manera paritaria en este proceso electoral, dentro de los diez primeros lugares de las listas de RP en cada circunscripción plurinominal. A diferencia de lo que argumentó el INE, el Tribunal Electoral consideró que las personas migrantes pueden cumplir con todos los requisitos que exige la Constitución, inclusive el de la residencia efectiva, al demostrar su relación con la comunidad a la que pretenden representar. Además, el financiamiento, fiscalización y ejecución de las campañas se puede realizar de la misma forma en que lo harán las otras candidaturas de diputaciones de RP.
El avance que significa la implementación de esta medida afirmativa en términos de representatividad de la comunidad migrante es importante, sin embargo, es previsible que surjan limitantes sobre la marcha. Por esta razón, la resolución de la Sala Superior incluye una vista al Congreso de la Unión con miras a profundizar el diálogo democrático y modificar la normativa para garantizar que las y los mexicanos residentes en el extranjero puedan ejercer de manera plena sus derechos políticos y electorales; una posibilidad es mediante la conversión de esta medida afirmativa en ley.
Al ordenar la implementación de esta cuota migrante, el TEPJF busca la reducción de la deuda democrática con la representación de nuestros connacionales en el extranjero. Al mismo tiempo, cumple con su objetivo de ser un tribunal constitucional que garantiza el pleno ejercicio de los derechos políticos y electorales de toda la ciudadanía, sin importar su pertenencia a un grupo minoritario o a su lugar de residencia.
Hacia una democracia representativa
Como señala la Constitución, es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una república representativa democrática. La traducción de ese postulado a la práctica permite entender que la democracia representativa en México está en constante construcción. No es exagerado afirmar que la resolución que tomó la Sala Superior fue un gran avance para la democracia representativa mexicana. Sin embargo, también nos obliga a reflexionar sobre la importancia y las limitantes de las medidas afirmativas para representar a todas las minorías.
La representación es un concepto que hace referencia a hacer presente aquello que no lo está literalmente17. Si bien, es cierto que las acciones afirmativas implementadas por el INE a favor de diversos grupos minoritarios —afromexicanos, personas con discapacidad, indígenas y personas con preferencias sexuales no hetero-normadas— son un gran avance hacia una auténtica igualdad material, también es reflejo de los retos que persisten para un gran número de grupos minoritarios, al estar constantemente subrepresentados y negárseles un ejercicio real de sus derechos políticos y electorales.
La resolución en favor de la diputación migrante es un llamado a la sociedad mexicana para continuar el diálogo y buscar opciones institucionales que aseguren el acceso al cargo en igualdad de oportunidades para todos los grupos sociales. Solo la apuesta por ese diálogo plural, constante y representativo fortalecerá la democracia mexicana.
- Magistrado de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación desde noviembre 2016.
- Auxiliar jurisdiccional en la ponencia del magistrado Rodríguez Mondragón.
- Secretaria auxiliar en la ponencia del magistrado Rodríguez Mondragón.
- Auxiliar jurisdiccional en la ponencia del magistrado Rodríguez Mondragón.
- Gargarella, R. (2016). Republicacan, representativa y federal. En R. Gargarella y S. Guidi (Coords.), Comentarios de la Constitución de la Nación Argentina. Jurisprudencia y Doctrina: una Mirada Igualitaria. Tomo I, La Ley.
- La perspectiva formalista se enfoca en los procedimientos institucionales que llevaron al representante a obtener el cargo y lo autorizan para ejercerlo. En la representación descriptiva, los representantes presentan características similares con los representados, ya sea por cuestiones intrínsecas a su persona o por sus experiencias de vida. La representación simbólica se refiere a los representantes como un símbolo de los representados. La representación sustantiva se da cuando los representantes actúan como agentes directos de los intereses de los representados. Véase: Pitkin, H. (1972). The Concept of Representation. University of California Press.
- Pitkin, op. cit., pág. 240.
- En 2019 México fue el segundo lugar después de la India y seguido por China y Rusia. Véase: International Organization for Migration (2019). World Migration Report 2020. UN Migration, https://publications.iom.int/system/files/pdf/wmr_2020.pdf.
- 12.3 millones son personas nacidas en México y 26.2 millones son mexicanos de segunda y tercera generación. Véase: Consejo Nacional de Población (18 de diciembre de 2018). Mexicanos en Estados Unidos – Datos, gráficos y mapas.https://www.gob.mx/conapo/articulos/mexicanos-en-estados-unidos-datos-graficos-y-mapas-cifras-2017-y-2018?idiom=es
- Instituto Nacional Electoral (2020). Plan Integral. Proceso Electoral Federal 2020-2021..
- Instituto Nacional Electoral (21 de octubre de 2019). Conoce los cargos locales que tendrán posibilidad de voto desde el extranjero en 2021. https://centralelectoral.ine.mx/2019/10/21/conoce-los-cargos-locales-tendran-posibilidad-voto-desde-extranjero-2021/
- Durango, Zacatecas, Guerrero y la Ciudad de México.
- Mansbridge, J. (1999). Should Blacks Represent Blacks and Women Represent Women? A Contingent `Yes´. The Journal of Politics, 61(3), 628-657.
- Instituto Nacional de Estadística y Geografía (2020). ESTADÍSTICAS A PROPÓSITO DEL DÍA MUNDIAL DE LA POBLACIÓN (11 DE JULIO). DATOS NACIONALES. Comunicado de prensa núm. 302/20. Véase también: Instituto Nacional de Estadística y Geografía. Migración. https://www.inegi.org.mx/temas/migracion/.
- Acuerdo INE/CG18/2021.
- SUP-RAP-121/2020 y acumulado.
- Pitkin, op. cit., pág. 92.